Pitanje imuniteta šefa država u procesuiranju zločina genocida – slučaj Omara Hasana Ahmada Al Bašira
Zločin genocida, kako ga je i okarakterisala međunarodna zajednica, jedan je od najužasnijih i najštetnijih za čovečanstvo. Stoga je ideja o sprečavanju izvršenja i kažnjavanju počinilaca istog bila jedan od značajnijih napredaka u oblasti međunarodnog javnog prava. Uprkos naprecima u kodifikaciji normi čiji je cilj sprečavanje i procesuiranje lica odgovornih za izvršenje zločina genocida, uspešnost u sprovođenju istih može biti tema polemike. Mehanizmi, poput stalnih i ad hoc sudova sa gore pomenutim ciljevima, nailazili su na višestruke prepreke u svojim misijama, često usled položaja i imuniteta lica koja bi snosila individualnu krivičnu odgovornost za izvršenje zločina. Nakon suđenja političkim i vojnim vrhovima Japana i Nemačke nakon Drugog svetskog rata, skoro pet decenija nismo imali presuda nekog međunarodnog sudskog tela najvišim političkim i vojnim liderima neke zemlje. Nemili događaji u Ruandi i na prostoru bivše Jugoslavije, ponovo su otvorili međunarodno procesuiranje zvaničnika zemalja, za najteža kršenja međunarodnog prava, među kojima je i zločin genocida. Sve navedeno navelo je države da u Rimski statut Međunarodnog krivičnog suda (MKS)uvrste u nadležnost i zločin genocida, kao i da posebno regulišu pitanje imuniteta lica na osnovu njihovih političkih pozicija.
Pred MKS-om je, dve decenije od osnivanja, saslušan svega jedan slučaj u kome je tužilac podneo optužbu za zločin genocida, a izgledi za njegovo dalje odmicanje ostaju pod znakom pitanja. Reč je o slučaju bivšeg predsednika Sudana, Omana Hasana Ahmada Al Bašira. Ovo je slučaj koji može značajno doprineti daljem radu MKS-a, u smislu tumačenja pravnih normi i dati novi impuls napretku identifikovanja i procesuiranja zločina genocida. Sa druge strane stagnacija u ovom postupku može ostati kao još jedan udarac na autoritet ove institucije, pre svega kroz postavljanje imuniteta državnika iznad njegove odgovornosti za počinjene zločine. Kroz pogled na tok slučaja i ulogu koje su određene države imale svojom saradnjom (ili nesaradnjom) pokušaću da približim stanje postupka protiv bivšeg predsednika Sudana. Takođe, osvrnuću se na problem saradnje sa kojim se suočava MKS, kao i na pitanje i kakav uticaj određeni slučajevi povodom delovanja drugih državnika (Vladimir Putin, Benjamin Netanjahu), mogu imati na slučaj poput pomenutog Al Bašira.
Međunarodno procesuiranje zločina genocida
Kao zaseban zločin, genocid se prvi put pojavio u Konvenciji o sprečavanju i kažnjavanju zločina genocida iz 1948. godine (u daljem tekstu Konvencija o genocidu), a prvi put se za ovaj slučaj sudilo na međunarodnom nivou pred Međunarodnim krivičnim tribunalom za Ruandu (MKTR), i Međunarodnim krivičnim tribunalom za bivšu Jugoslaviju (MKTJ). Činjenica da su ovi sudovi prvi koji su nakon stupanja na snagu Konvencije o genocidu 1951. godine sudili o pomenutom zločinu, podrazumeva samo da do tad genocid nije bio prisutan u pravnoj terminologiji, i nije označavan kao zaseban zločin. Nesumnjivo je da su postojali slučajevi i pored najočiglednijih, za koje bi se počiniocima moglo suditi, ali da suštinski pravni jezik nije prepoznavao specifičan termin u pitanju. Upravo su događaji za vreme Drugog svetskog rata, i masovni zločini počinjeni nad pre svega Jevrejima, ali i drugim narodima, ukazali na potrebu za posebnom identifikacijom genocida koja ga razdvaja od ratnih i zločina protiv čovečnosti. U tom kontekstu doneta je Konvencija o genocidu koja je dala definiciju ovog zločina i njegove aspekte, od kojih je za differentia specifica postavila posebnu nameru ili dolus specialis da se uništi jedna etnička, nacionalna, rasna ili religijska grupa kao takva. Time možemo da vidimo da je ovaj posebni mentalni element ključna i presudna razlika u identifikovanju zločina genocida u odnosu na druge do tada poznate. Ovo ga takođe čini posebno teškim za dokazivanje, kao i za vođenje sudskog postupka o čemu će biti reči kasnije.
Oba pomenuta suda, koja su bila ad hoc prirode, osnovani su od strane Saveta bezbednosti Ujedinjenih nacija, s napomenom da je MKTR osnovan sa jednim od glavnih ciljeva da procesuira počinioce i one odgovorne za zločin genocida u Ruandi. Značaj postupaka vođenih pred ovim sudovima, jeste težnja da se utvrdi individualna krivična odgovornost pojedinca po kriterijumima postavljenim u članovima IV i VI Konvencije o genocidu, i da na osnovu toga budu procesuirani, što predstavlja prve primere kažnjavanja zločina genocida u međunarodnom krivičnom pravu.
Optužnica protiv Al Bašira
Omar Al Bašir, sada bivši predsednik Sudana, bio je na vlasti od 1993. do 2019, a na vlast je došao i sa vlasti je svrgnut vojnim pučem. U ovom periodu okončan je sukob iz koga je nezavisnost stekao Južni Sudan, ali i produbljen onaj u zapadnoj regiji Darfur, koji je i relevantan za slučaj Al Bašira. Savet bezbednosti je 31. marta 2005. aktivirao nadležnost MKS-a rezolucijom 1593 da istraži zločine počinjene na teritoriji Darfura od 1. jula 2002, s obzirom da prema članu 13(2) Rimskog statuta SB može da prosledi slučaj tužiocu MKS-a. Ovom rezolucijom ostvarena je i teritorijalna jurisdikcija za zločine na području Darfura. Istraga je od 2005. proizvela dokaze za ukupno šest slučajeva protiv sudanskih političkih i vojnih vođa, od kojih je jedan oslobođen optužnica još u postupku pred istražnim većem, jedan je osuđen prvostepeno po svim tačkama optužnice (slučaj Abd-Al-Rahman; najskorija presuda MKS), a četvorica su na slobodi - jedan od kojih je i bivši predsednik Sudana.
Tužilac MKS-a podneo je zahtev Sudu da izda nalog za hapšenje Al Bašira jula 2008. godine. Sud je nakon postupka pred Istražnim većem potvrdio ovaj zahtev 4. marta 2009. godine, ali u inicijalnom nalogu bez potvrđivanja tački optužnica koje su se odnosile na zločin genocida. U odluci Istražnog veća navedeno je da se nije moglo utvrditi van svake sumnje da je postojala posebna namera da se počini zločin genocida. Tužilac je uložio žalbu na ovu odluku, napominjući da je Istražno veće koristilo pogrešan standard dokazivanja, i da nije neophodno potvrditi dolus specialis za genocid, da u tom smislu nema nikakve dileme niti sumnje (beyond a reasonable doubt) u postupku pred Istražnim već tek u glavnom sudskom postupku nakon potvrde optužnice. Presudom u korist žalbe tužioca na inicijalnu optužnicu, Žalbeno veće je prosledilo slučaj natrag Istražnom veću koje je jula 2010. godine nakon ponovnog razmatranja izdalo drugi nalog za hapšenje Al Bašira, koji je ovaj put uključivao i tačku optužnice genocida, po članu 6 tačkama (a),(b) i (c), a da je odgovoran kao indirektni izvršilac ili indirektni saizvršilac dela genocida po članu 25(3)(a) Statuta.
Ovo je ujedno bila i poslednja odluka koja se ticala supstantivnog dela ovog slučaja, nakon čega proces stagnira iz više razloga. Prvi, i najočigledniji, je da Međunarodni krivični sud neće suditi osobama koje nisu prisutne prilikom suđenja. Ukoliko osumnjičeni nije dobrovoljno ili hapšenjem pristupio sudu, postupak razmatranja optužnice koju je potvrdilo Istražno veće ne može da počne, u skladu sa članom 63(1) Statuta, kao i principom prava optuženih na pravedno suđenje i adekvatne mogućnosti za sopstvenu odbranu. Drugo, s obzirom na položaj Al Bašira kao predsednika Sudana, njegovo izručenje Sudu od strane sopstvene države nije bilo moguće za vreme njegove vlasti, ali značajna je činjenica da su sve ostale države (ovde se pre svega misli na one koje je Al Bašir posetio od izdavanja naloga za hapšenje do kraja njegove vlasti) bile nevoljne da postupe po nalogu MKS-a. Spor je predstavljala činjenica da Al Bašir uživa personalni imunitet kao šef države po običajnom međunarodnom pravu, i da ne može biti uhapšen u stranoj zemlji. Kontrargumenti imunitetu se mogu naći i u statutu MKS-a, pa i u jednoj presudi Međunarodnog suda pravde (slučaj DR Kongo protiv Belgije). Statut MKS-a u članu 27(2) nalaže da imuniteti koji proizilaze iz zvaničnih funkcija pojedinaca ne predstavljaju osnov za izuzeće od sudske jurisdikcije nad njima. Takođe, MSP navodi da imuniteti državnika ne služe kao argument apsolutne nekažnjivosti, već kao zaštita od sudskih postupaka pred sudovima u državama gde zvaničnik nije na funkciji, te navodi kao izuzetak nevaženje imuniteta pred međunarodnim sudovima. Postoje i argumenti da član 98(1) daje pravo MKS-u da traži izručenje lica jedino od država članica Statuta, i da se u odnosu na državljane nečlanica Statuta mora tražiti opoziv imuniteta za ta lica (Gaeta 2009). Dodatno, argument sa aspekta međunarodnih odnosa mogao bi biti da hapšenje šefa jedne države od strane druge države može biti veliki diplomatski skandal koji bi mogao ozbiljno narušiti bilateralne odnose među državama u ovakvoj situaciji. U ovoj poziciji našle su se 33 države Afrike i Bliskog istoka, koje je Al Bašir posetio do 2018, od kojih su 10 potpisnice ili članice Statuta Suda. Poslednji ovakav slučaj desio se u Jordanu, prilikom posete Al Bašira povodom samita Arapske lige 2017. godine.
Problem nesprovođenja naloga za hapšenje – slučaj Jordana
Nesaradnja država je bila i ostaje veliki problem MKS-a, a naročito je vidljiva u ovom slučaju. Činjenica je da se mnoge međunarodne institucije, pa i sudovi, oslanjaju pre svega na podršku i volju država članica i nečlanica. U slučaju MKS-a postoje dva mehanizma ukoliko države nisu spremne da postupe po nalogu Suda. Prvi mehanizam jeste da slučaj nesaradnje prosleđuje Skupštini država članica Suda (član 87(5)(b)), a drugi ga prosleđuje Savetu bezbednosti (član 87(7)) ukoliko je SB aktivirao nadležnost Suda kao u vezi sa situacijom u Darfuru. Doduše, ovi članovi ne naglašavaju kako bi SB ili Skupština članica mogli postupiti, te nije do kraja jasno kakve mere slede usled neizručenja traženog lica Sudu. U slučaju bivšeg predsednika Sudana, SB je u više navrata primio znanju situacije neispunjenja obaveza država prema Sudu, ali je neka efektivna mera u suprotstavljanju ovim propustima izostala. Kao primer nesaradnje možemo pogledati upravo slučaj Jordana, koji je u dva navrata propustio da izruči Al Bašira Sudu. Prilikom razmatranja slučaja iz 2017, osvrnuću se na moguće najrelevantnija argumenta pravnih predstavnika Jordana i mišljenje Suda.
Prvi argument jordanske pozicije odnosio se na bilateralni odnos Jordana i Sudana, a ticao se člana 98(1) i (2) Statuta prema kojima Sud neće nastaviti sa zahtevom koji nalaže državi da postupi suprotno njenim međunarodnopravnim obavezama ili diplomatskim imunitetima prema trećim zemljama, osim ukoliko Sud ne može da obezbedi izvršenje zahteva od strane treće zemlje, ili ukoliko ne postoji saglasnost treće zemlje. Predstavnici Jordana su smatrali da je Sud isuviše usko shvatio ovaj član te da i države mogu odstupiti od izvršenja odluka uprkos postojanju člana 27, te da je Al Bašir uživao imunitet i prema običajnom međunarodnom pravu i prema članu 11 Konvencije Arapske lige iz 1953. godine. Ni Istražno ni Žalbeno veće se nisu složili sa ovim zaključkom, te su izneli argument da Jordan ima obavezu vis-à-vis Suda, kao i da nije bilo moguće saznati da li je Sudan potpisnica gorepomenute konvencije. Takođe, Sud je naveo da član 27 isključuje primenu člana 98, s obzirom na to da se drugi ne odnosi na imunitet na osnovu funkcije šefa države jedne zemlje.
Drugi argument, koji se pojavio u žalbenom postupku, odnosio se na jurisdikciju MKS-a u ovom slučaju. Iako Sudan nije član Statuta MKS-a, njegova nadležnost u ovom slučaju je zasnovana na rezoluciji Saveta bezbednosti koja postavlja Sudanu obaveze nalik državi članici Statuta, te da zahteva od Sudana saradnju sa Sudom. Međutim, predstavnici Jordana su tvrdili da se ove odredbe ne mogu tumačiti tako da zahtevaju od Jordana da sarađuje u istoj meri sa Sudom, kao što se to zahteva od Sudana, na osnovu rezolucije SB. Takođe Jordan napominje, uprkos prethodnoj sudskoj odluci o imunitetu zvaničnika, da rezolucija ne poništava Al Baširov imunitet eksplicitno, te da Jordan još uvek ima obavezu prema Sudanu. Žalbeno veće je odbacilo ovaj argument napominjući da je rezolucija 1593 aktivirala nadležnost Suda u domenu njegovog Statuta te da ona ne isključuje obaveze država članica istog. Takođe je potvrdila tumačenje istražnog veća da običajno pravo imuniteta šefa država ne važi u odnosu na nalog za hapšenje Suda po članu 27, i da je ovakvo tumačenje primenljivo na sve članice Statuta. Dodatno, s obzirom da je rezolucija doneta prema ovlašćenjima SB navedenim u glavi 7 Povelje UN-a, ona postaje obavezujuća za sve države. Odlukom žalbenog veća slučaj Jordana uvršten je uz slučajeve još nekolicine država (npr. Južnoafrička Republika, Čad, Malavi), koje nisu postupile u skladu sa nalogom MKS-a i učvrstile pravno stanovište naloga za hapšenje. S druge strane ove odluke nisu dovele do neophodnog ishoda – Al Baširovog izručenja, a nedostatak adekvatnih posledica osim prosleđivanja odluke na razmatranje Savetu bezbednosti Ujedinjenih nacija, još uvek dovodi u pitanje ikakav pomak ovog postupka.
Poslednji napreci postignuti su nakon svrgavanja Al Bašira sa vlasti 2019. godine kada je novi puč svrgao dugogodišnjeg predsednika i uhapsio ga, uz obećanje da će sarađivati sa Sudom i da će on biti isporučen kako bi moglo da otpočne suđenje. Do danas to se još uvek nije desilo, s obzirom da je započet i postupak pred sudanskim sudom protiv Al Bašira zbog izvršenog puča 1989. godine, a da on ostaje u zatvoru bez naznaka da će uskoro biti isporučen MKS-u.
Negativan trend u saradnji sa MKS-om
Pored analize slučaja Al Bašira, važno je osvrnuti se i na trenutnu situaciju u kojoj se MKS nalazi, kao i na posledice koje to ima na ovaj slučaj. Od 2023. godine Sud je značajno više u očima šire publike zbog novih optužnica koji se tiču situacija u Ukrajini i Palestini, tačnije oko predsednika Ruske Federacije Vladimira Putinai premijera Izraela Benjamina Netanjahua. Ne bih ulazio u detalje ovih slučajeva (o tome možete pročitati više u drugom blogu), već bih istakao potencijalni uticaj ova dva slučaja. Optužnica protiv Netanjahua privukla je posebnu pažnju s obzirom da je objavljivanje naloga za hapšenje od strane Suda za rezultat imao sankcije Sjedinjenih Američkih Država protiv osmoro sudija MKS-a, kao i protiv troje članova tužilaštva. Ovakav potez može poremetiti nezavisan rad suda, i istovremeno pokušava da umanji autoritet suda podstičući na nesaradnju države kroz diskreditaciju institucije (neometana poseta Netanjahua Mađarskoj i njeno naknadno povlačenje iz MKS-a).
Paralela između ova dva slučaja i slučaja Al Bašira najevidentnija je u političkim pozicijama koje (ili su) ove ličnosti zauzimale, a koje sa sobom povlače raspravu o imunitetima najviših državnika, i obaveza država na saradnju sa sudom. Obzirom da postupak protiv Al Bašira ima za sada najveći broj nekooperativnih država svi su izgledi da taj broj bude premašen. Vladimir Putin je takođe već imao jednu posetu državi članici statuta MKS-a (Mongolija) koja je odbila da ga privede, a moguće je da će ih i on i Netanjahu imati još pre nego što se nađe voljni „izvršitelj“ ovih naloga.
Kakve je potencijalna budućnost za postupak protiv predsednika Al Bašira, nije naročito zahvalno za prognozirati. Sigurno je da dok Sudan ne izruči svog bivšeg predsednika, postupak će ostati sa neslavnom titulom prve optužnice za zločin genocida pred MKS-om, ali bez presude. Koliko je njegovo izručenje sudu izvesno pitanje je na koje verovatno niko ni nema odgovor, s obzirom da se na teritoriji Sudana vodi novi nemeđunarodni oružani sukob. Sa druge strane uticaj koji drugi slučajevi imaju na sud neminovno mogu imati šire posledice na njegov rad, a možda i na ishod procesa manje zvučnih optuženih. Nada je, da će kao i mnoge krize i ova proći, i da ćemo moći da posvedočimo epilogu i Al Baširove optužnice, a možda i nekih drugih.
Literatura:
Gaeta, Paola. 2009. “Does President al Bashir Enjoy Immunity from Arrest?” Journal of International Criminal Justice 7 (2): 315–32.
